Trong lĩnh vực luật nhân quyền quốc tế (LNQQT), nghĩa vụ chung cơ bản của các quốc gia là “tôn trọng, bảo vệ và thực hiện/hỗ trợ” (respect, protect, and fulfil), bảo đảm [sự] bình đẳng và không phân biệt đối xử trong việc thụ hưởng quyền (hai nguyên tắc căn bản và song hành trong LNQQT). Trong việc đảm bảo các quyền kinh tế-xã hội-văn hóa, LNQQT đặt ra nghĩa vụ cho các quốc gia phải đảm bảo [sự] liên tục tiến bộ với tối đa nguồn lực sẵn có,[1] và phải đáp ứng được “những nghĩa vụ cơ bản tối thiểu” (minimum core obligations).
Những nghĩa vụ cơ bản tối thiểu được coi là nghĩa vụ có hiệu lực ngay nhằm đảm bảo sự thực thi ở mức độ cần thiết tối thiểu của mỗi quyền mà không phân biệt mức độ nguồn lực sẵn có hoặc bất kỳ yếu tố và khó khăn nào khác của các quốc gia. Chẳng hạn, ngay cả trong trường hợp nguồn lực sẵn có bị hạn chế, các quốc gia vẫn phải đảm bảo nghĩa vụ cơ bản tối thiểu bằng việc đưa ra các chương trình mục tiêu với chi phí thấp dành cho các [nhóm] thành viên dễ bị tổn thương trong xã hội.[2]
Trong Bình luận chung (General Comment) số 3 của Ủy ban về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa (CESCR), Ủy ban cho rằng, ICESCR cũng đặt ra những nghĩa vụ phải thực hiện với hiệu quả tức thời, đó là: đảm bảo những quyền phù hợp được thực thi mà “không có sự phân biệt”, và các biện pháp hướng tới mục tiêu “thực hiện từng bước” phải được thực thi nhanh chóng trong một thời gian hợp lý. Chẳng hạn, để chống lại sự phân biệt, kì thị hay trong các lĩnh vực như sức khỏe, bảo vệ bà mẹ và trẻ em, giáo dục, biện pháp lập pháp là một yếu tố cần thiết không thể thiếu để đạt được mục tiêu. Hoặc một số điều khoản trong ICESCR (các Điều 3, 7(a)(i), 8, 10(3), 13(2)(a)-(3) và (4), 15(3)) được xác định là cần phải được thực hiện ngay.[3] Trong Bình luận chung số 9, CESCR cho rằng, các điều khoản “có thể thực hiện ngay” (self-executing) có thể được tòa án áp dụng ngay mà không cần có những hướng dẫn cụ thể hơn, và ở nhiều quốc gia, điều này phụ thuộc vào các tòa án chứ không thuộc thẩm quyền của cơ quan lập pháp hay hành pháp.[4] Như vậy, ICESCR rõ ràng đặt ra các nghĩa vụ phải có hành động ngay lập tức, và nó là căn cứ để xác định sự vi phạm nghĩa vụ của quốc gia. Chẳng hạn, bất cứ hành động hoặc không hành động nào của nhà nước mà tạo nên sự phân biệt đối xử không hợp lý trong hưởng thụ quyền, hoặc chậm trễ trong việc hạn chế và xóa bỏ những phân biệt đối xử trên phương diện pháp lý và thực tiễn trong một khoảng thời gian hợp lý, hoặc thiếu các hành động cụ thể để hiện thực hóa quyền,… đều cấu thành nên sự vi phạm nghĩa vụ “phải thực hiện với hiệu quả tức thời”.
Ngoài ra, các tiêu chí định tính như khái niệm “thích đáng” và các khía cạnh “sẵn có, tiếp cận được, chất lượng, phù hợp” ngày càng được sử dụng rộng rãi để diễn giải, đánh giá việc đảm bảo những quyền cụ thể trong ICESCR.[5] Các tiêu chí định tính [này] được CESCR giải thích trong các Bình luận chung về các quyền cụ thể, như: Bình luận chung số 4 về quyền có nơi cư trú thích đáng, Bình luận chung số 12 về quyền có lương thực thích đáng, Bình luận chung số 13 về quyền giáo dục, Bình luận chung số 14 về quyền sức khỏe, Bình luận chung số 15 về quyền về nước, Bình luận chung số 18 về quyền làm việc, Bình luận chung số 19 về quyền an sinh xã hội, Bình luận chung số 21 về quyền tham gia vào đời sống văn hóa.[6] Các nguyên tắc Limburg (1986) và Hướng dẫn Maastricht (1997) dù không có tính ràng buộc pháp lý, nhưng được [CESCR] sử dụng như những chỉ dẫn khi xác định sự vi phạm các nghĩa vụ của quốc gia trong việc đảm bảo các quyền kinh tế, xã hội, văn hóa.[7]
Nhìn chung, trong cơ chế thực thi ICESCR mà nòng cốt là CESCR, một trong những nhiệm vụ trọng tâm là làm sáng tỏ nội dung của các điều khoản trong ICESCR. Những diễn giải chính thức về những quyền cụ thể trong ICESCR, sự vi phạm nghĩa vụ quốc gia thường được CESCR đưa ra trong các Bình luận chung với minh họa cụ thể, những nhận xét về báo cáo quốc gia.[8] Công việc này được xem như giống với chức năng tài phán hiến pháp của thiết chế bảo hiến ở các quốc gia. Các trường hợp vi phạm nghĩa vụ trong ICESCR (trừ nghĩa vụ báo cáo) được CESCR xem xét trên cơ sở những chỉ dẫn trong các Bình luận chung có liên quan, và theo hai (2) nhóm dấu hiệu:[9] vi phạm do hành động xâm phạm, và vi phạm do không có hành động cần thiết.
Thứ nhất, vi phạm do hành động xâm phạm được định nghĩa trong Hướng dẫn Maastricht (đoạn 14) xảy ra thông qua các hành động trực tiếp của nhà nước hoặc các chủ thể khác bởi nhà nước quy định không đầy đủ.[10] Trong Bình luận chung về những quyền cụ thể, CESCR đưa ra những minh họa cụ thể về việc nhà nước vi phạm do hành động. Chẳng hạn, trong Bình luận chung số 13 về được quyền giáo dục, CESCR minh họa: “Ban hành… những quy định pháp luật có tính chất phân biệt đối xử với những cá nhân hoặc nhóm cụ thể dựa trên những nền tảng đã bị cấm về giáo dục; sử dụng giáo trình không phù hợp với những mục tiêu giáo dục nêu tại Điều 13(1); cấm các cơ sở giáo dục tư nhân; khước từ tự do học thuật của cán bộ giảng dạy và người học;…” (đoạn 59).[11] Trong Bình luận chung số 14 về quyền về sức khỏe, CESCR minh họa: “từ chối tiếp cận dịch vụ, hàng hóa và tiện ích y tế với cá nhân và nhóm cụ thể; cố ý ngăn cản hoặc xuyên tạc thông tin quan trọng liên quan đến việc bảo vệ sức khỏe và điều trị y tế; [thất bại trong việc] ngăn chặn tình trạng ô nhiễm nước, không khí và đất trồng cũng như môi trường sống,…” (đoạn 50-51).[12]
Thứ hai, vi phạm do không hành động được định nghĩa trong Hướng dẫn Maastricht (đoạn 15) xảy ra do những thiếu sót hay thất bại của các nhà nước trong việc thực hiện các biện pháp cần thiết phát sinh từ những nghĩa vụ pháp lý.[13] Những vi phạm nhóm này có thể bao gồm vi phạm các nghĩa vụ tôn trọng (không xóa bỏ các rào cản và hình thức xâm hại quyền trong pháp luật và chính sách hiện hành), nghĩa vụ bảo vệ (không thực hiện các biện pháp bảo vệ), nghĩa vụ hỗ trợ (không đảm bảo nghĩa vụ cơ bản tối thiểu, không sử dụng tối đa nguồn lực sẵn có), không thực hiện các nghĩa vụ tức thời (xóa bỏ sự phân biệt đối xử), không thực thi nghĩa vụ hợp tác quốc tế. CESCR cũng đã đưa ra một số minh họa, như vi phạm do không hành động theo nghĩa vụ cơ bản tối thiểu (được giải thích rõ hơn trong các Bình luận chung) với quyền có lương thực xảy ra khi nhà nước để cho bất kỳ ai bị thiếu đói; với quyền về giáo dục là không áp dụng hệ thống giáo dục tiểu học phổ cập bắt buộc và miễn phí; với quyền về sức khỏe là không có hệ thống dịch vụ chăm sóc y tế và các chương trình chống các căn bệnh truyền nhiễm cơ bản,[14] với quyền về nước là không đáp ứng định mức nước sạch tối thiểu theo tiêu chuẩn của Tổ chức Y tế thế giới,…
Sự phân định một vi phạm là do hành động hay không hành động sẽ được CESCR xem xét theo các dấu hiệu chủ ý của các quốc gia hay do điều kiện bất khả kháng, đặc biệt trong mối tương quan với việc sử dụng hiệu quả “tối đa nguồn lực sẵn có”. Tuy nhiên, những biện minh sẽ không được áp dụng với các nghĩa vụ phải thực hiện với nghĩa vụ tức thời, và các nghĩa vụ cơ bản tối thiểu đối với một số quyền. CESCR không quy định về việc phải chứng minh hậu quả của hành vi làm căn cứ cho kết luận cho việc vi phạm. Khi kết luận một vi phạm đã xảy ra, CESCR sẽ yêu cầu quốc gia có các biện pháp khắc phục và có thể đưa ra một số biện pháp khuyến nghị cụ thể. CESCR cũng thường yêu cầu quốc gia báo cáo về việc thực hiện các biện pháp khắc phục đó. CESCR cũng có thể cử ủy viên đến thăm quốc gia để giám sát tình trạng vi phạm và đưa ra những hỗ trợ kỹ thuật với sự chấp thuận của quốc gia thành viên.[15]
Năm 2008, Nghị định thư tùy chọn của ICESCR được Đại hội đồng Liên hợp quốc thông qua, theo đó, các quốc gia thành viên Nghị định thư công nhận thẩm quyền của CESCR xem xét khiếu nại do các cá nhân hoặc nhóm cho rằng họ là nạn nhân của việc vi phạm các quyền trong ICESCR. Điều kiện để khiếu nại được CESCR xem xét là người khiếu nại đã sử dụng hết các cơ chế giải quyết trong nước với hiệu lực thời hạn một năm, ngoại trừ trường được chứng minh là bất khả kháng. Thủ tục giải quyết khiếu nại sẽ được thực hiện theo các quy định trong Nghị định thư.[16]
Như vậy, qua những trình bày ở trên, có thể kết luận rằng các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa hoàn toàn có khả năng tài phán với những sự vi phạm quyền, và trên thực tế [tài phán] đã được thực hiện cả ở cấp độ quốc gia, khu vực và quốc tế. Luận điểm cho rằng nhóm quyền này có nội dung quá mơ hồ, không rõ nghĩa, và do đó thiếu khả năng tài phán đã không còn phù hợp khi mà các cơ chế giám sát thực thi ICESCR ngày càng được củng cố và hoàn thiện, đặc biệt là với vai trò của CESCR trong việc diễn giải và làm rõ nội dung, phạm vi áp dụng của các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa ở các cơ quan tài phán quốc gia cũng như quốc tế.
PGS. TS Vũ Công Giao
[1] Xem: Trung tâm Nghiên cứu Quyền con người & Quyền công dân (2012a), tài liệu đã dẫn, tr.58-73. Cũng xem: Fact Sheet No. 33 (mục 6, 7, 8), tài liệu đã dẫn; Nguyễn Đăng Dung… [và nh.ng. khác] (đồng chủ biên) (2009), tài liệu đã dẫn, tr.70-71.
[2] Xem: Bình luận chung số 3 “Bản chất nghĩa vụ của các quốc gia thành viên” của CESCR (đoạn 10-12). Cũng xem: Hướng dẫn Maastricht (đoạn 9), trong: Trung tâm Nghiên cứu Quyền con người & Quyền công dân (2012a), tài liệu đã dẫn, tr.334-335; Fact Sheet No. 33 (mục 8), tài liệu đã dẫn.
[3] Xem: Bình luận chung số 3 của CESCR (đoạn 1-5). Cũng xem: Fact Sheet No. 33 (mục 8), tài liệu đã dẫn; Nguyễn Đăng Dung… [và nh.ng. khác] (đồng chủ biên) (2009), tài liệu đã dẫn, tr.64-65.
[4] Xem: Bình luận chung số 9 của CESCR (đoạn 10-11).
[5] Xem: Trung tâm Nghiên cứu Quyền con người & Quyền công dân (2012a), tài liệu đã dẫn, tr.73-79.
[6] Xem: Trung tâm Nghiên cứu Quyền con người & Quyền công dân (2011), Quyền con người. Tập hợp những bình luận/khuyến nghị chung của các Ủy ban công ước của Liên hợp quốc, Nxb. Đại học quốc gia Hà Nội, Hà Nội. Cũng xem: Trung tâm Nghiên cứu Quyền con người & Quyền công dân (2012a), tài liệu đã dẫn, tr.93-203.
[7] Xem: Trung tâm Nghiên cứu Quyền con người & Quyền công dân (2012a), tài liệu đã dẫn, tr.83-92. Cũng xem: Nguyễn Đăng Dung… [và nh.ng. khác] (đồng chủ biên) (2009), tài liệu đã dẫn, tr.63-65.
[8] Xem: Trung tâm Nghiên cứu Quyền con người & Quyền công dân (2012a), tài liệu đã dẫn, tr.211-214, 226-228.
[9] Những trường hợp vi phạm ICESCR đã được CESCR sử dụng trong các kết luận hoặc văn bản hướng dẫn có thể liệt kê như sau: Thứ nhất, vi phạm nghĩa vụ báo cáo theo các Điều 16 và 17 của ICESCR. Thứ hai, vi phạm các nghĩa vụ chung, gồm: nghĩa vụ không phân biệt đối xử; nghĩa vụ thực hiện từng bước, với tối đa nguồn lực sẵn có tiến tới đảm bảo ngày càng đầy đủ các quyền được ghi nhận trong ICESCR; nghĩa vụ hợp tác quốc tế trong việc đảm bảo các quyền được ghi nhận trong ICESCR. Thứ ba, vi phạm nghĩa vụ cơ bản tối thiểu của nhà nước với một quyền cụ thể trong ICESCR. Thứ tư, vi phạm các nghĩa vụ tôn trọng, bảo vệ và hỗ trợ với từng quyền được ghi nhận trong ICESCR. Xem: Trung tâm Nghiên cứu Quyền con người & Quyền công dân (2012a), tài liệu đã dẫn, tr.85-86.
[10] Hướng dẫn Maastricht đưa ra bảy (7) ví dụ về vi phạm do hành động, bao gồm: a) Việc chính thức loại bỏ hoặc đình chỉ áp dụng các quy định pháp luật cần thiết cho việc tiếp tục thụ hưởng một quyền kinh tế, xã hội và văn hóa nào đó mà người dân đang được hưởng; b) Việc chủ động chối bỏ các quyền đó đối với các cá nhân hay nhóm đặc biệt nhất định, thông qua sự phân biệt đối xử bằng pháp luật hoặc trong thực tế; c) Việc hỗ trợ tích cực cho hành động của một bên thứ ba mà không phù hợp với các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa; d) Việc thông qua các chính sách hoặc quy định pháp luật mà rõ ràng không tương thích với những nghĩa vụ pháp lý tồn tại trước đó liên quan đến các quyền này, trừ khi nó được thực hiện với mục đích tăng cường sự bình đẳng và cải thiện việc hiện thực hóa các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa cho những nhóm dễ bị tổn thương nhất; e) Việc áp dụng bất kỳ biện pháp chủ động thoái lui nào mà làm giảm mức độ bảo đảm các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa; f) Việc cản trở có tính toán, hoặc ngừng lại quá trình hiện thực hóa liên tục tiến bộ một quyền được bảo vệ bởi Công ước, trừ khi nhà nước hành động trong một giới hạn cho phép của Công ước hoặc làm vậy là do thiếu các nguồn lực sẵn có hoặc do bất khả kháng; g) Việc giảm hoặc chuyển một khoản chi tiêu công cụ thể mà ảnh hưởng đến việc hưởng thụ các quyền mà không kèm theo các biện pháp thích hợp để đảm bảo các quyền sinh tồn tối thiểu cho mọi người. Xem: Trung tâm Nghiên cứu Quyền con người & Quyền công dân (2012a), tài liệu đã dẫn, tr.87-88, 337-339.
[11] Xem: Bình luận chung số 13 “Quyền được giáo dục (Điều 13)” của CESCR.
[12] Xem: Bình luận chung số 14 “Quyền đạt được mức độ sức khỏe cao nhất có thể (Điều 12)” của CESCR.
[13] Hướng dẫn Maastricht đưa ra mười (10) ví dụ về vi phạm do không hành động, bao gồm: a) Việc không đưa ra những biện pháp thích hợp theo yêu cầu của Công ước; b) Việc không cải cách hoặc bãi bỏ các quy định pháp luật rõ ràng là không phù hợp với nghĩa vụ của Công ước; c) Việc không thực thi các quy định của pháp luật hoặc áp dụng các chính sách được xây dựng để thực hiện các quy định của Công ước; d) Việc không điều chỉnh hoặc động của các cá nhân hoặc nhóm để ngăn chặn họ vi phạm các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa; e) Việc không tận dụng tối đa nguồn lực sẵn có nhằm thực hiện đầy đủ Công ước; f) Việc không giám sát việc hiện thực hóa các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa, bao gồm cả việc xây dựng và áp dụng các tiêu chí và chỉ số để đánh giá sự tuân thủ Công ước; g) Việc không kịp thời loại bỏ những trở ngại mà quốc gia đang có nghĩa vụ loại bỏ để cho phép thực hiện trực tiếp một quyền được đảm bảo bởi Công ước; h) Việc không thực hiện nhanh chóng một quyền mà quốc gia được yêu cầu thực thi ngay lập tức theo Công ước; i) Việc không đáp ứng những tiêu chuẩn tối thiểu cần thiết để đạt được trong phạm vi khả năng quốc gia có thể đáp ứng; j) Việc không quan tâm đến nghĩa vụ theo pháp luật quốc tế liên quan đến các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa khi tham gia những thỏa thuận song phương hoặc đa phương với các quốc gia khác, hay với các tổ chức quốc tế hoặc các tập đoàn đa quốc gia. Xem: Trung tâm Nghiên cứu Quyền con người & Quyền công dân (2012a), tài liệu đã dẫn, tr.89-90, 339-340.
[14] Xem: Trung tâm Nghiên cứu Quyền con người & Quyền công dân (2012a), tài liệu đã dẫn, tr.89-91. Cũng xem: Fact Sheet No. 33 (mục 8), tài liệu đã dẫn.
[15] Xem: Trung tâm Nghiên cứu Quyền con người & Quyền công dân (2012a), tài liệu đã dẫn, tr.66-67, 91-92, 217, 226-228.
[16] Xem: Trung tâm Nghiên cứu Quyền con người & Quyền công dân (2012a), tài liệu đã dẫn, tr.237-241.
